歐盟CBAM與美國CCA的比較

（一）歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制塵埃落定

2022年12月13日歐洲議會與歐洲理事會達(dá)成臨時協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（以下簡稱CBAM），并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個“碳關(guān)稅”機(jī)制即將進(jìn)入實施階段。

2023-2026年將是CBAM的過渡期，過渡期內(nèi)申報企業(yè)只需要履行報告義務(wù)，2026年，歐盟將正式征收“碳關(guān)稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預(yù)計將歐盟碳市場涵蓋的所有商品囊括進(jìn)征稅范圍，而歐盟碳市場將從2026年開始削減免費配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會將主要負(fù)責(zé)CBAM的執(zhí)行和監(jiān)管。

盡管歐盟CBAM的實施已經(jīng)板上釘釘，但國際上圍繞碳關(guān)稅的爭議也從未停歇。爭議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿(mào)組織協(xié)定（WTO）原則，并對多邊貿(mào)易體制帶來破壞。我國曾明確表明對CBAM的反對立場，印度、俄羅斯、巴西等國也針對歐盟CBAM表達(dá)了擔(dān)憂和抨擊，認(rèn)為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿(mào)易相關(guān)規(guī)定，是危險的貿(mào)易壁壘行為。而歐盟始終堅持，并認(rèn)為CBAM與WTO原則本質(zhì)上是相適應(yīng)的，也希望通過開展碳定價和履約促使全球各國都能夠推行具有氣候雄心的政策。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）中的例外條款即“為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施”，被外界認(rèn)為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭端中最有可能加以利用的條款。

（二）美版“碳關(guān)稅”雛形顯現(xiàn)

2022年6月，美國《清潔競爭法案》（以下簡稱CCA）草案公布，向外界展示了美國“碳關(guān)稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現(xiàn)了另一種“征稅”形式。

美國CCA的征稅邏輯是，以美國產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準(zhǔn)，對碳排放水平高于基準(zhǔn)的進(jìn)口產(chǎn)品和本國產(chǎn)品征收碳稅。

在征收時間上，從2024年開始，對碳排放水平高于基準(zhǔn)線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價格上按照通貨膨脹率疊加5%進(jìn)行上浮。

在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開始，對進(jìn)口產(chǎn)品的征稅范圍將進(jìn)一步延伸至下游制成品，如進(jìn)口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標(biāo)準(zhǔn)將收緊至100磅。

在進(jìn)口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進(jìn)口商品原產(chǎn)國具備透明的、可核驗的且可信的碳排放信息，且該國是“透明市場經(jīng)濟(jì)體（transparent market economy）”的話，美國將承認(rèn)該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強(qiáng)度。如果原產(chǎn)國的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗證，則采用該國整體碳排放強(qiáng)度。

從整體上看，美國CCA提案還處于初級階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監(jiān)管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟(jì)體”、是否豁免已經(jīng)在出口國進(jìn)行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側(cè)面反映美國在建立自己“碳關(guān)稅”制度上的設(shè)計思路和機(jī)制雛形。

從目前的版本看，美版“碳關(guān)稅”相較于歐盟CBAM實現(xiàn)了與碳市場的脫鉤，這與美國尚未建立全國碳市場的國情有關(guān)。盡管美國CCA與歐盟CBAM征收機(jī)制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國緊跟歐盟制定“碳關(guān)稅”政策，一方面展示出對傳統(tǒng)盟友歐盟氣候政策的支持，并表達(dá)對于“碳關(guān)稅”的開放態(tài)度，另一方面也看到了實施“碳關(guān)稅”對于保護(hù)和發(fā)展本國制造業(yè)的積極作用。

氣候俱樂部：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的合縱連橫

在氣候問題日益成為全球治理議程核心的當(dāng)下，各國更加意識到氣候話語權(quán)的重要性，而發(fā)達(dá)國家似乎更加有意結(jié)成氣候聯(lián)盟，主導(dǎo)全球氣候治理話語權(quán)。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國集團(tuán)正式宣布“氣候俱樂部”成立。氣候俱樂部將重點關(guān)注工業(yè)部門的減排，以加速推進(jìn)工業(yè)部門綠色升級，并將促進(jìn)各國建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報告機(jī)制方面，將強(qiáng)化合作，在國際層面打擊碳泄漏。

近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂部”。2022年10月31日，美國和歐盟同意結(jié)束鋼鐵和鋁的貿(mào)易爭端，以恢復(fù)鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易正?；?，并計劃在未來兩年內(nèi)制定一系列促進(jìn)鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的政策，確保進(jìn)口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無法規(guī)避這些政策。

盡管G7氣候俱樂部才邁出一小步，相關(guān)運作機(jī)制還未正式建立，“鋼鐵俱樂部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國際貿(mào)易規(guī)則與應(yīng)對氣候變化規(guī)則越來越交織的背景下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內(nèi)部建立一套包括碳關(guān)稅在內(nèi)的，互認(rèn)的應(yīng)對氣候變化新機(jī)制，并試圖利用其在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域的影響力將機(jī)制和配套的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到全球范圍。

小結(jié)：國際氣候博弈新動態(tài)

應(yīng)對氣候變化問題需要國際合作，但迄今為止應(yīng)對氣候變化問題與國家發(fā)展權(quán)問題之間的強(qiáng)對立關(guān)系并未從根本上得到緩解，致使國際氣候談判進(jìn)展緩慢。應(yīng)對氣候變化是應(yīng)基于“現(xiàn)實與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家氣候談判過程中博弈的重點。近年來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對國際氣候問題方面上發(fā)生了細(xì)微的變化，體現(xiàn)在：

內(nèi)部更“團(tuán)結(jié)”。在行動方式上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體醞釀成立各種內(nèi)部氣候合作關(guān)系，實現(xiàn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)一致，減少分歧，進(jìn)一步牢牢控制氣候政策、標(biāo)準(zhǔn)、科技等方面的話語權(quán)。

創(chuàng)新“游戲規(guī)則”。以促進(jìn)減排為由，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢地位和氣候保護(hù)的“道義制高點”，主導(dǎo)國際氣候政策的制定，通過設(shè)置各種類似“碳關(guān)稅”的貿(mào)易機(jī)制，制造綠色壁壘。

氣候援助“畫餅充饑”。歐盟的CBAM、美國的CCA都設(shè)置了幫助最不發(fā)達(dá)國家實施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對最不發(fā)達(dá)國家實施豁免，以便爭取其支持。

在國際氣候博弈加劇的當(dāng)下，國際氣候合作將面臨諸多挑戰(zhàn)：

發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)力受到擠壓。歐美碳關(guān)稅不排除有繞開WTO強(qiáng)行征收的可能，將對現(xiàn)有貿(mào)易秩序帶來沖擊。假若其他國家對歐美碳關(guān)稅采取相應(yīng)的反制措施，將對全球貿(mào)易自由化帶來進(jìn)一步嚴(yán)重沖擊，全球貿(mào)易秩序?qū)⒚媾R崩潰。

全球氣候?qū)⒓铀賽夯?。碳關(guān)稅制造的貿(mào)易壁壘將弱化發(fā)展中國家產(chǎn)品的價格優(yōu)勢，影響出口。隨著出口減弱，經(jīng)濟(jì)增長放緩帶來的失業(yè)、貧困、政府財政收入降低、外匯失衡等問題都將成為政府優(yōu)先于氣候問題亟待解決的事項，導(dǎo)致全球氣候加速惡化。

發(fā)達(dá)國家將承受高物價。碳關(guān)稅的實施將會使一部分制造業(yè)回流，從而導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體居民不得不承受高物價。